संघीयता कार्यान्वयन गर्न बन्नैपर्ने केही कानून

संविधान कार्यान्वयनपछि निर्वाचित संस्थाहरूले आफ्नो पहिलो कार्यावधि संघीयता कार्यान्वयनका केही आधारभूत कानूनबेगर नै पूरा गरे । संविधानले दिएको अधिकार प्रयोग गर्ने प्रणाली निर्माण गर्न ती कानूनहरूको अभावमा आफूहरूले काम गर्न नपाएको र कार्यकाल खेर गएको गुनासो पालिका प्रमुख र प्रदेश सरकार प्रमुखहरूले गरेका थिए । कानूनी आधारशिलाविना काम गरिनस् भन्नु कति उक्तिसंगत थियो, त्यो कुरालाई छाडेर अब दोस्रो कार्यकालमा त्यो अवस्था नरोहस् भन्ने अपेक्षा गरौं । दोस्रो कार्यकाल शुरू भएको पनि करीब एक वर्ष बितिसक्यो । 

संवैधानिक सिद्धान्तहरू कार्यान्वयन हुनका लागि कानूनी संरचना चाहिन्छ । संघीयता कार्यान्वयनको प्रणाली निर्माण संविधान र संघीय कानूनको आधारमा मात्र हुन सक्दछ । संघीय तहबाट बनाउनुपर्ने कानूनहरू समयमा नबन्दा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारले (केही हदमा संघीय सरकार) निरोपित भूमिका पूरा गर्न सक्दैनन् । यस अवस्थामा प्रदेश व स्थानीय सरकारले काम गरेन भन्ने आधार पनि रहँदैन ।

सर्वसाधारणले संघीयतालाई आफूले पाउनुपर्ने सेवा सजिलै, कम लागतमा, भनिएको समयमा र नजिकबाट पाउने अवस्थालाई बुझेका छन् । कानून तथा नीतिको अभावमा आफूहरूले सेवा नपाएको उनीहरूले बुझ्दैनन् । उनीहरूले पाउनुपर्ने सेवा नपाउँदा त्यसको पहिलो आलोचना नजिकको सरकारमाथि हुने गर्दछ, किनकि नजिकको सरकारबाट सेवा पाउनका लागि संघीयता चाहिएको थियो । 

संघीयताका सिद्धान्तले नीति नियामक भूमिकामा संघलाई र सेवा व्यवस्थापनको भूमिकामा उपराष्ट्रिय (स्थानीय र प्रदेश) तहलाई लिने गर्दछ । केही अधिकार र जिम्मेवारीका क्षेत्रहरूमा दोहोरोपन र सहकार्य हुने गर्दछ । जस्तो कि मौलिक हक कार्यान्वयनमा नीति मापदण्ड निर्माणको काम संघीय सरकारको हो, तर यससम्बन्धी सेवा व्यवस्थापन र प्रशासनमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारले काम गर्दछन् । 

त्यस्तै सेवा उत्पादन र वितरणमा पनि स्थानीय र प्रदेश सरकारका संरचना एवं निजी क्षेत्र परिचालित हुने गर्दछन्, तर मानकहरूको नियमनमा भने संघीय सरकारकै भूमिका रहन्छ । 

न्याय, प्रतिरक्षा र बाह्य सम्बन्धका सेवाहरूमा सबै भूमिका संघीय सरकारले लिनुपर्ने हुन्छ भने सामान्य सामाजिक–आर्थिक सेवा र विकास व्यवस्थापनमा स्थानीय तथा प्रदेश सरकारहरू क्रियाशील हुनुपर्ने हुन्छ । कानूनको अभावमा कतिपय भूमिका पूरा गर्न बाधा पुगेको छ । 

लामो समयसम्म अत्यावश्यक कानून नबन्दा संघीयतालाई आन्तरिकीकरण नगरिएको वा संघीय मनोविज्ञान नै यसअनुरूप नभएको हो कि भन्ने सन्देह पनि जन्मेको छ । 

२०७४ मा नै बनिसक्नुपर्ने केही कानूनहरू अहिले पनि बनेका छैनन्, त्यसैले सेवा तथा विकास व्यवस्थापन र प्रणाली निर्माण गर्न बाधा पर्न गएको छ । कतिपय कानूनहरू एकआपसमा बाझिइरहेका छन् भने कतिपय अपूर्ण छन् । यी कानूनहरू निर्माणमा संघीय तहले यही आर्थिक वर्षभित्र आफ्नो दायित्व पूरा गर्नु पर्दछ । अन्यथा संघीयता कार्यान्वयन विफल हुन्छ । जनआकांक्षा पूरा हुँदैनन् र विकास र समृद्धिको यात्रा अवरुद्ध भई नै रहने छ । संघीयता भनेको सेवा होइन, राजनैतिक कार्यकर्ताको व्यवस्थापन मात्र हो भन्ने अनुभूति पर्न जान्छ ।  

संघीय तहबाट बन्नुपर्ने पहिलो कानून निजामती सेवा ऐन हो । यो कानून २०७४ वा पहिलो निर्वाचनअघि नै बनिसक्नुपर्ने थियो । २०४९ मा बनेको निजामती सेवा ऐनले संघीयतालाई चिन्दैन । एकात्मक ढाँचाको सरकार, केन्द्रीकृत निजामती सेवा समूह र पद व्यवस्थापन यसका विशेषता हुन् । 

संविधानको धारा ५६ ले तहगत शासकीय संरचनाको व्यवस्था गरेको छ, धारा ५७ ले कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारीको र धारा २८५ ले तीनै तहको सरकारमा छुट्टाछुट्टै निजामती तथा अन्य सरकारी सेवा गठन गरी सञ्चालन गर्न राज्यलाई निर्देश गरेको छ । संविधान जारी भएको सात वर्षसम्म निजामती सेवा (सम्पूर्ण सार्वजनिक प्रशासन) लाई कानूनविहीन राख्न हुँदैनथियो ।

कर्मचारी व्यवस्थापन नै सेवा व्यवस्थापन र प्रणाली निर्माणको पहिलो आधार हो । संघीय निजामती सेवा ऐन सार्वजनिक प्रशासन र सेवा प्रवाहको मार्गदर्शक कानून हो । यसले शासकीय तहमा रहने कर्मचारीको नीतिदेखि वृत्ति व्यवस्थापनका सबै पक्षलाई आधार दिन्छ ।

धेरैपटक छलफल भई संसदीय प्रक्रियामा प्रवेश गरेको यो कानून राजनैतिक तहको मत्यैक्यताको अभावमा जारी हुन सकेको छैन । यसै आर्थिक वर्षमा यो कानून आउनु पर्दछ, त्यो पनि तदर्थ रूपमा होइन, व्यवस्थापकीय पूर्णता र राजनैतिक सहमतिमा आउनु पर्दछ । 

अर्को अत्यावश्यक कानून शिक्षा ऐन हो । अहिले शिक्षा ऐन, २०२८ कार्यान्वयनमा छ । एकात्मक केन्द्रीकृत शासन प्रणाली, राज्यको एकल शैक्षिक भूमिका भएको र शिक्षालाई सङ्कीर्ण रूपमा हेरिने समयमा जारी भएको यो ऐन दुईदशकअघिनै अर्को ऐनबाट प्रतिस्थापित भैसक्नुपर्थ्यो । अहिले संघीय संरचनाअनुसार शिक्षाको कार्यक्षेत्र तीन तहका सरकारमा विभाजित छ ।

शैक्षिक मापदण्ड र परीक्षण प्रविधि संघीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा भएपनि माध्यमिक तहसम्मको शैक्षिक कार्यक्रम सञ्चालन, स्वीकृति र सुपरिवेक्षणको काम स्थानीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा छ । यसो हुनु ठीक थियो वा थिएन भन्ने प्रश्न उठाउन सकिने अवस्था पनि छैन, किनकी संविधानले निर्धारण गरेको कार्यक्षेत्र संशोधन नभएसम्म यसैलाई राज्यइच्छा मान्नुपर्ने हुन्छ । तर, शैक्षिक प्रशासनको अख्तियारीका सम्बन्धमा कानूनले कुनै व्यवस्था गरेको छैन । प्राथमिक तहको शिक्षकलाई गर्नुपर्ने कारवाही कसको हो ? नियुक्ति कसले गर्ने ? शैक्षिक संस्था दर्ता गर्ने स्थानीय सरकारको अन्य दायित्व के हुने जस्ता अहम पक्षहरू कानूनी व्यवस्थाभन्दा बाहिर छन् । यसले एकप्रकारले शैक्षिक तदर्थतालाई प्रवर्द्धन गरिरहेका छ ।
शिक्षकलाई व्यवस्थापन, प्रोत्साहन र अनुशासन कायम गर्न, तहगत सरकारबीच सहकार्य गर्न र शैक्षिक कार्यक्रमहरूलाई स्थानीयता र राष्ट्रिय मूल्यअनुरूप संयोजित गर्न पनि कानूनको अभाव भैरहको छ । 

त्यस्तै सीप शिक्षा (प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालिम) का सम्बन्धमा पनि निकै अन्योल छ । विद्यालय स्तरको ट्रेड स्कूल/कार्यक्रमहरू कुन तहको हो ? प्रदेश संरचना कसरी व्यवस्था गर्ने र कार्यक्रम सञ्चालनको स्तरीयताको भूमिका कसरी निर्धारण गर्ने भन्ने अन्योलमा प्राविधिक शिक्षा विगत पाँच वर्षदेखि गुज्रिरहेको छ । 

शैक्षिक समस्याको अर्को पक्ष उच्च शिक्षा कानूनको अभाव पनि हो । प्रत्येक विश्वविद्यालयका लागि छुट्टै ऐन, छुट्टै सेवा आयोग, छुट्टै परीक्षा नियन्त्रक, छुट्टै समकक्षता र पाठ्यक्रम विधि कति उपयुक्त हो ? विश्वविद्यालयसम्बन्धी एकीकृत कानूनको अभावले प्रतिस्पर्धी जीवनोपयोगी शिक्षा होइन, धेरै विश्वविद्यालयको अवधारणाले प्रश्रय पाइरहेको छ । विश्वविद्यालयहरू छरिएर शिक्षा मन्त्रालयले प्राज्ञिक पकड गुमाएको छ । विषयगत मन्त्रालयहरू विश्वविद्यालय खोल्न लागिपरिरहेका छन् भने राजनैतिक तथा प्राज्ञिक धुर्त्याइँ गर्ने बुद्धिजीवी (?) वर्ग आफ्नो साध्य पूरा गर्न विभिन्न नाममा विश्वविद्यालयहरू स्थापना गरी राज्यलाई भार बोकाइरहेका छन् । एउटा उद्देश्यका लागि प्रतिष्ठान स्थापना गर्ने अर्कै शैक्षिक कार्यक्रम सञ्चालन गर्ने प्रवृत्ति छ । सम्बन्धन तथा सञ्चालन प्रक्रियाहरू निकै अपारदर्शी छन् । बाह्य विश्वविद्यालयबाट भएको शैक्षिक क्रियाकलापमा प्राज्ञिक कार्यभन्दा व्यापारिक चाख बढी देखिएको छ । परिणामतः उच्च शिक्षाको राष्ट्रिय एवं प्राज्ञिक उद्देश्य स्थापित छैन । यसर्थ यसै आर्थिक वर्ष विद्यालय शिक्षा ऐन २०८०, सीप शिक्षा ऐन, २०८० र एकीकृत उच्च शिक्षा ऐन, २०८० अनिवार्य रूपमा जारी हुनुपर्दछ । 

संविधानको धारा २९० ले गुठीको मूलभूत मान्यतामा असर नपर्नेगरी गुठी जग्गामा भोगाधिकार रहेका किसान एवं गुठीको अधिकारका सम्बन्धमा संघीय संसद्ले आवश्यक कानून बनाउनेछ भनी राज्यलाई कानून बनाउन निर्देश गरेको छ । यस अनुरूप कानून बनाउन नेपाल सरकारले संघीय संसद्मा विधेयक विधायनको प्रक्रियामा २०७५ मा नै प्रवेश गरेपनि राजनैतिक प्रियताका कारण यसले पूर्णता नपाई विधेयक फिर्ता भएको थियो । संविधानतः भूमि नीति र नियामक मापदण्ड संघीय सरकारको, गुठी व्यवस्थापन प्रदेश सरकारको र गुठी सञ्चालन स्थानीय सरकारको हो । कानूनको अभावमा यसका प्रक्रिया र मापदण्डहरू स्थापित छैनन् । परिणामतः सिन्धुपाल्चोक, धादिङ, प्यूठान, दैलेख, जनकपुर, काठमाडौं उपत्यका लागतयतका स्थानहरूमा गुठी र किसानहरूको समस्या साधानमा बाधा परेको छ । 

जग्गा प्राप्ति ऐन, २०३४ ले निजी क्षेत्रको लगानीलाई सम्बोधन गर्दैन । एकात्मक राज्य प्रणालीका समयमा सबै प्रकारका विकास निर्माण र लगानीमा राज्यको अहम् भूमिका थियो तर अहिले आर्थिक दर्शन उदारीकृत छ र राज्यप्रणाली संघीय छ । जग्गा प्राप्ति गर्दा सामाजिक, आर्थिक, भूउपयोग, वातावरणीय पक्षबाट मूल्याङ्कन गर्नुपर्ने आवश्यकता छ । यस अवस्थामा जग्गा प्राप्ति, पुनःस्थापना, पुनःनिर्माणलगायतका विषयमा तहगत सरकारको भूमिका निर्धारण गरी विकास संरचनाका लागि चाहिने जग्गा प्राप्तिको मोडालिटी निर्धारण गर्न जग्गा प्राप्ति ऐन, २०३४ लाई विस्थापन गरी नयाँ ऐन जारी गर्नुको विकल्प छैन ।

साथै शासकीय तहहरूको सहकार्य र अन्तरसम्बन्धका लागि भाग २०, धारा २३२ र २३५ अनुरुप तहगत सरकारको भूमिका स्पष्ट पार्ने गरी कानून खाँचो छ, जसले नीति, योजना, कार्यक्रम र सेवा व्यवस्थापनमा तीनै तहका सरकारलाई कार्यखाका दिन सकोस् । केही अघि जारी भएको संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह (अन्तरसम्बन्ध र समन्वय) ऐन, २०७७ ले प्रशासकीय कुरा मात्र उल्लेख गर्छ, तहगत सरकारको भूमिका र जिम्मेवारी निर्धारण गर्दैन । यी पाँच क्षेत्रका कानूनहरूको निर्माण र प्रभावकारी कार्यान्वयनमा नै संघीयताले प्रणालीगत आधार पाउँछ । यसर्थ यी कानूनहरू राज्यको पहिलो कार्यसूचीमा पर्नुपर्छ । संसदीय समितिले यस कार्यका लागि सरकारलाई निर्देशन दिनु पर्दछ । (@mainaligopi)