प्रधानमन्त्री वालेन्द्र शाह (बालेन)का राजनीतिक सल्लाहकार असिम शाहको संयोजकत्वमा गठित संविधान संशोधन कार्यदल हालसम्म संविधान संशोधनको विषयवस्तुमा प्रवेश गरिसकेको छैन । कार्यदल बनेको एक महिना पुग्नै लाग्दा चैत्र २५ र वैशाख १० गते गरी हालसम्म दुई पटक बैठक बस्यो । दोस्रो बैठकमा हर्क साम्पाङ नेतृत्वको श्रम संस्कृति पार्टीले प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीको प्रस्ताव गर्‍यो भने जनमोर्चाले संघीयता खारेजीको प्रस्ताव गरेको छ । अन्य दलहरूले संशोधनको प्रस्ताव ल्याइसकेका छैनन् । संसद्‌मा प्रतिनिधित्व गर्ने दलहरूमध्ये नेपाली कांग्रेसले त हालसम्म पनि कार्यदल बैठकमा आफ्नो प्रतिनिधि पठाएको छैन । 

शाहको संयोजकत्वमा मन्त्रिपरिषद्को निर्णय बमोजिम नै सरकारले कार्यदल गठन गरेको भए पनि नेपाली कम्युनिष्ट पार्टी (नेकपा)ले भने वैशाख १४ गते ११ सदस्यीय छुट्टै संविधान संशोधन मस्यौदा कार्यदल गठन गरेको छ । यी सबै दृश्यले संविधान संशोधनको विषय साँच्चै नै पेचिलो बन्दै गएको देखिन्छ ।

शाहको नेतृत्वमा ‘संविधान संशोधन बहसपत्र’ तयार गर्न मिल्ने कि नमिल्ने भन्ने बहस पनि छ । यो लेखमा चर्चा गर्न खोजिएको विषय पनि यही नै हो । राजनीतिक दलहरूसँग दुईटा बैठक सम्पन्न गरेको कार्यदलका संयोजक शाहले तेस्रो बैठकमा भने वैशाख १४ गते (सोमबार) ‘संविधानविद्’लाई बोलाएर सुझाव लिन खोजे । तर, छलफलमा उनीहरूले संशोधनको विषयभन्दा कार्यदलको संरचनामै प्रश्न उठाए । अझ भनौँ, जसले संशोधनको विषयवस्तुमा छलफद्य गर्न ‘विद्’हरूलाई आमन्त्रण गरे, तिनै ‘विद्’हरूले स्वयम् शाहलाई संयोजक बन्नै नमिल्ने जिकिर गरे । संसद्को सदस्य नै नभएको गैरसांसदलाई संयोजक बनाइएको कार्यदललाई कानूनले नचिन्ने बैठकमा उपस्थित ‘विद्’हरू शम्भु थापा, राधेश्याम अधिकारी र टीकाराम भट्टराईको जिकिर छ ।

गैरसांसद संशोधनको संयोजक बन्न पाउने कि नपाउने ?
हामीकहाँ संविधान संशोधनसम्बन्धी व्यवस्था नेपालको संविधानको धारा २७४ मा गरिएको छ । संविधानको धारा २७४(२) मा संविधान संशोधन गर्दा सबैभन्दा पहिले संविधानको कुनै धारालाई संशोधन वा खारेज गर्ने संशोधन विधेयक तयार पार्नु पर्ने कुरा उल्लेख छ । तयार पारिएको विधेयकलाई संसद्को दुवै सदनमध्ये कुनै पनि सदनमा पेश गरिने उल्लेख छ ।

त्यसो भए उक्त विधेयकको मस्यौदा कसले गर्ने भन्ने एउटा प्रश्न छ र अर्को प्रश्न भनेको शाह नेतृत्वको कार्यदलले मस्यौदा विधेयक तयार गर्न मिल्ने कि नमिल्ने भन्ने पनि छ । सामान्यतया विधेयकहरूको मस्यौदा सम्बन्धित मन्त्रालयहरूबाटै हुने गरेको छ । कतिपय विधेयकहरूको मस्यौदा कानून आयोग समेतबाट हुने गरेका छन् भने कतिपय विधेयकहरूको मस्यौदा कानून मन्त्रालयले समेत गर्ने गरेको छ ।

विधेयकको मस्यौदा तयार गर्दा निश्चय पनि देशको कानून प्रणाली र नीतिको गहिरो अध्ययन आवश्यक हुन्छ । सर्वोच्च अदालतको विधिशास्त्रीय धारणा र नजिरहरको ज्ञान हुन जरुरी छ । यसअघि बनेका कानूनहरूको जानकारी भएको हुनुपर्दछ । मस्यौदाकला वा सीपका साथै भाषाको ज्ञान र लेखनसीप पनि आवश्यक हुनुपर्दछ । भोलि संशोधनका विषय अदालतको व्याख्याको प्रश्न बन्न सक्छन्, त्यसैले विधायिकी मनसाय र संवैधानिकताको ज्ञान हुन पनि जरुरी छ ।

सामान्यतया, कुनै पनि कानून तर्जुमाले दुईटा चरण पार गरेको हुन्छ । पहिलो चरण भनेको संसद्‌बाहिरको चरण हो, जहाँ कानूनको अवधारणापत्र तयार पार्नेदेखि मस्यौदासमेत तयार पार्ने कार्य हुन्छ । दोस्रो चरण भनेको उक्त विधेयक छलफलका लागि संसद्मा पेश गरिसकेपछिको चरण हो ।

हाम्रो संविधान संशोधनसम्बन्धी धारा २७४ को व्यवस्थाले संसद्मा विधेयक पेश भएपश्चातको प्रक्रियालाई समेटेको छ । संविधानले संशोधन विधेयक संसद्मा दर्ता हुनु अघिको मस्यौदा कार्यविधि व्यवस्था गरेको छैन । निर्वाचित सांसदहरूले विधेयकका विषयमा छलफल गर्ने भनेको विधेयक संसद्मा प्रवेश गरिसकेपछि हो । तर, संसद्मा विधेयक प्रवेश गर्नु अघिसम्म विधेयकको अवधारणापत्र तयार गर्न निर्वाचित सांसद नै हुनु पर्दैन । किनभने विधेयकको मस्यौदा संसद्मा पेश हुनुअघि सम्बन्धित मन्त्रालयले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्रको विषयमा कानून निर्माण गर्ने आवश्यकता महसुस गरेपछि सरोकारवालासँग अन्तरक्रिया, छलफल गोष्ठी तथा बैठक गरी सम्बन्धित मन्त्रालय, सरकारी तथा गैरसरकारी निकाय र व्यक्तिहरू, विशेषज्ञ समेतको राय सुझाव लिइने गरिन्छ ।

विधेयकमा सैद्धान्तिक सहमतिका लागि शुरूमा अवधारणापत्र तयार पारिन्छ । सम्बन्धित मन्त्रालयबाट तयार पारिएको अवधारणापत्र सैद्धान्तिक सहमतिका लागि मन्त्रिपरिषद्मा पेश गरिने अभ्यास छ । संविधान संशोधनको विषय कुनै एउटा मन्त्रालयसँग सम्बन्धित विषय नभएकाले पनि यसको पूर्ण जिम्मेवारी मन्त्रिपरिषद्ले लिनुपर्दछ, किनकी मन्त्रिपरिषद् नै सिँगो संसद्प्रति उत्तरदायी हुनुपर्ने निकाय हो । त्यसैले पनि मन्त्रिपरिषद्कै नेतृत्वमा गठन हुने कार्यदलमा रहने व्यक्ति सांसद हुन् कि गैरसांसद कानूनतः त्यसले कुनै अर्थ राख्दैन । संशोधन विधेयक निर्माणको प्रक्रिया चाहिँ कति पारदर्शी र सहभागितामूलक भयो त्यसले अर्थ राख्दछ ।

संशोधन कार्यदलले स्पष्ट हुनु पर्ने कुरा

विधेयकको निर्माणका दौरानमा दुईटा महत्वपूर्ण कुरा हुन्छन् । एउटा भनेको उक्त विधेयकको विषयवस्तुको सैद्धान्तिक आधार, दोस्रो भनेको विधेयक निर्माण गर्ने प्रक्रियाको विषय । त्यसैले पहिलो कुरा त संशोधन कार्यदलले के करना खोजेको हो त्यो कुरा स्पष्ट हुन जरुरी छ । कार्यदलले संशोधन विधेयक नै तयार पार्न खोजेको हो कि संशोधन विधेयक तयार हुनु अघिको केवल अवधारणापत्र मात्र तयार पार्न खोजेको हो ?

चैत्र १६ गतेको बसेको मन्त्रिपरिषद्को बैठकले ‘संविधान संशोधन बहसपत्र तयार गर्न प्रधानमन्त्रीका राजनीतिक सल्लाहकारको अध्यक्षतामा संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने राजनीतिक दलहरूको प्रतिनिधित्व रहनेगरी कार्यदल गठन गर्ने,’ भनेर उल्लेख गरिएको छ । मन्त्रिपरिषद्ले प्रस्तावमै केवल ‘संविधान संशोधन बहसपत्र तयार गर्न’ भनेर उल्लेख गरेको छ । त्यसैले कार्यदलको ‘म्यान्डेट’ भनेको बहसपत्र तयार गर्न हो, संशोधन विधेयक नै तयार गर्न होइन ।

सांसदहरूले विधेयकका विषयमा छलफल गर्ने भनेको विधेयक संसद्मा प्रवेश गरिसकेपछि हो । तर, संसद्मा विधेयक प्रवेश गर्नु अघिसम्म विधेयकको अवधारणापत्र तयार गर्न निर्वाचित सांसद नै हुनु पर्दैन । मन्त्रिपरिषद्कै नेतृत्वमा गठन हुने कार्यदलमा रहने व्यक्ति सांसद हुन् कि गैरसांसद कानूनतः त्यसले कुनै अर्थ राख्दैन ।

सामान्यतया कुनै पनि कानून निर्माण वा संशोधनका तीनवटा चरण हुन्छन् । पहिलो चरण भनेको कानून निर्माणका लागि वा संशोधनका लागि अवधारणापत्र तयार पार्नु भन्ने हुन्छ । दोस्रो चरण भनेको विधेयकको मस्यौदा गर्नु भन्ने हुन्छ र तेस्रो वा अन्तिम चरण भनेको विधेयकउपर संसद्मा छलफल र मतदान भन्ने हुन्छ । जुनसुकै विधेयक तयार पार्दा अवधारणापत्र तयार गर्न पनि सकिन्छ वा सिधै विधेयक नै पनि मस्यौदा गर्न सकिन्छ ।

सामान्यतया, कुनै नयाँ कानून बनाउनु पर्यो भने शुरूमा विधेयकको मस्यौदा गर्ने अनि संसद्मा छलफल गर्ने भन्ने हुन्छ । तर, केही महत्वपूर्ण विषयउपर भने अवधारणापत्र नै तयार पारेर त्यसमाथि छलफल गरेर अनिमात्र विधेयकको मस्यौदा तयार गरिन्छ । संविधान संशोधनको विषय ज्यादै संवेदनशील र महत्वको विषय भएकाले पनि शुरूमा अवधारणापत्र नै बनाउनुपर्ने आवश्यकता हुन्छ । त्यसैले अवधारणापत्रको तयारी गर्न मन्त्रिपरिषद्ले तोकेर ‘म्यान्डेट’ पाएको कार्यदललाई अवैधानिक भन्ने कुनै कानूनी आधार छैन ।

कार्यदलले अवधारणापत्र तयार गर्न पाउने कि नपाउने ?

त्यसो भए, अब अवधारणापत्र कसले तयार गर्ने ? भन्ने मुख्य प्रश्न हो । संविधान संशोधनको अवधारणापत्र तयार पार्दा दुईटा कुराहरूलाई ध्यान दिन जरुरी छ । संविधान केवल कानूनी दस्तावेज मात्र नभएर यो राजनीतिक दस्तावेज पनि हो । त्यसैले प्राविधिक रूपमा मस्यौदा गर्ने काम मात्रै नभई यसको विषयवस्तुमा राजनीतिक सहमति हुनपर्ने पहिलो आवश्यकता हो । दोस्रो आवश्यकता भनेको तयार पारिने अवधारणापत्रले संवैधानिक सिद्धान्तको आधारलाई कसरी समेट्छ भन्ने हो ।

पहिलो, राजनीतिक सहमतिको चर्चा गरौँ । राजनीतिक सहमति भनेको यो संविधान जारी हुने बेलाको संविधानको मर्म सम्मिलित राजनीतिक दलहरूको सहमति र अहिले प्रतिनिधित्व गरिरहेका दलहरूको सहमति भन्ने हुन्छ । हुनत अढाई सय वर्षअघि जारी भएको अमेरिकाको संविधानका निर्माताहरू अहिले कोही पनि जीवित छैनन् तर, आज पनि संविधानमा हेरफेर गर्नुपरे ती संविधान निर्माताको मनसायलाई मध्यनजर गरिन्छ । तर नेपालको संविधान जारी गर्ने अधिकांश संविधानसभा सदस्यहरू अहिले पनि जीवित छन् भने कतिपयले संसद्मै प्रतिनिधित्व गरिरहेका छन् । त्यसकारण पनि यो संविधानको आधारभूत संरचनाको विषयमा छलफल गरी संविधानसभाको मनसाय अनुरूप प्रस्तावपत्र तयारी गर्ने कुनै गाह्रो विषय होइन ।

त्यसैगरी, राजनीतिक सहमति जुटाउने अर्को आधार भनेको अहिले संसद्मा प्रतिनिधित्व गरिरहेका दलहरूबीच सहमति खोज्नु हो । संसद्मा प्रतिनिधित्व गरिरहेका सांसदहरू नै जनताका प्रतिनिधि हुन् । सांसदहरूको अपनत्व हुनु नै जनताको अपनत्व हुनु हो । जनताको ‘स्पिरिट’ भनेकै निर्वाचित भएर गएका राजनीतिक दलका सांसदहरूले बोकेको मानिन्छ । त्यसैले जनप्रतिनिधिहरूको सहभागिता प्रमुख राजनीतिक सहमति हो ।

अब दोस्रो आधार भनेको, तयार पार्न लागिएको धारणापत्रले संवैधानिकता प्राप्त गर्छ कि गर्दैन भन्ने हो । सामान्यतया संविधान निर्माण गर्ने शक्ति र संविधान संशोधन गर्ने शक्ति एउटै हुँदैन । संविधान निर्माण गर्ने शक्ति सर्वोच्च शक्ति थियो भने संविधान संशोधन गर्ने शक्ति विधायिकी शक्ति हो, जसको आधार संविधानले प्रदान गरेको छ । त्यसकारण संविधान लेख्ने शक्तिभन्दा संशोधन गर्ने शक्ति त्यसको मातहत रहन्छ । त्यसैले पनि संविधान लेख्ने जत्तिकै शक्ति संविधान संशोधन गर्नेले प्राप्त गर्न सक्दैन । त्यसैले पनि के संशोधन गर्ने के नगर्ने भन्ने विषयमा अवधारणापत्र तयार गर्नुअघि कार्यदल सजग हुन जरुरी छ । कार्यदलले संविधानको सैद्धान्तिक जग बुझ्न जरुरी छ ।

त्यसो भए कार्यदलको नेतृत्व गर्ने व्यक्ति संवैधानिक कानूनको ज्ञाता हुन जरुरी छ कि छैन ? यो महत्वपूर्ण प्रश्न हो । त्यसका लागि संयोजकको कार्य के हो ? त्यसलाई स्पष्ट पार्न जरुरी हुन्छ । संयोजक आफैँले अवधारणापत्र तयार पार्ने हो ? क–कसले भनेबमोजिम तयार पार्ने हो ? मन्त्रिपरिषद्ले दिएको ‘म्यान्डेट’अनुसार अवधारणापत्र तयार गर्न शाहलाई अध्यक्ष बनाइएको अवस्था छ । तर अवधारणापत्र तयार कसले पार्ने भन्ने सन्दर्भमा संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने राजनीतिक दलहरूले भन्ने उल्लेख छ । भनेपछि, मस्यौदा तयार त राजनीतिक दल तथा सरोकारवालाहरूको छलफलमा नै हुने भयो । त्यसको नेतृत्वमात्रै शाहले गर्ने भए ।

तर, एउटा नैतिक प्रश्न भने उठ्छ कि संविधानको ज्ञान भएका ‘विद्’हरू, लामो राजनीतिक संघर्षबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित भएर आएका दलका प्रतिनिधिहरू, सरोकारवालाहरूलाई नेतृत्व गर्न शाह सक्षम छन् कि छैनन् । निश्चय पनि उनी संवैधानिक र राजनीतिक ज्ञान आर्जन गरेका व्यक्ति होइनन् । तर, यहाँ उनको भूमिका कस्तो हो त्यो पनि हेर्न जरुरी छ । उनको भूमिका भनेको सहजकर्ताको हो । संविधान संशोधनको बहसपत्र विभिन्न दलहरू एवम् सरोकारवालाहरूको छलफलमा बन्ने कुरा हो । त्यसको सहजीकरण मात्रै शाहले गर्ने हुन् । तर अब यसमा सबै सरोकारवालालाई कसरी समेट्छन् शाहले त्यो भने चुनौतीको विषय हो ।

शाहको क्षमतामाथि प्रश्न उठ्ने अर्को आधार भनेको यसभन्दा अगाडिको अभ्यासले पनि हो । ७२ सालको संविधान जारी हुनुअघि नेपालमा संविधान निर्माण गर्दा विगतका ६ वटै संविधानहरू संवैधानिक कानूनका जानकारहरू (वकिलहरू तथा राजनीतिकर्मी)को समूह गठन गरेर गरिएको थियो । संशोधनको मस्यौदा तयार गर्दा पनि संवैधानिक कानूनका जानकारहरूसँग छलफल गरेर गरिएको थियो । अर्को कुरा भनेको यो ७२ सालकै संविधानलाई संशोधन गर्न पनि यसभन्दा अघि संसद्मा नेपाली कांग्रेस, एमाले र माओवादीको वर्चस्व भएको बेलामा कार्यदल गठन गर्न र संयोजक कसलाई बनाउने भन्ने सन्दर्भमा केही नामहरू चर्चामा आएका थिए ।

चर्चामा आएका नामहरूमध्ये एक जना पूर्वप्रधानन्यायाधीश हुनुहुन्थ्यो भने अर्को एक जना प्रतिनिधिसभाका पूर्वसभामुख हुनुहुन्थ्यो । त्यसैले कानून पढेका र कानूनको निरन्तर अभ्यास गरेकाहरूबाटै संशोधन आयोगको नेतृत्व हुनुपर्ने माग यसअघि हुँदै आएकोमा यसपटकको परिवर्तित सन्दर्भमा संविधान र कानूनको पृष्ठभूमि नभएका व्यक्तिलाई संयोजक बनाउँदा त्यो प्रश्न उठ्नु स्वभाविक हो ।

तर, के अवधारणापत्र बनाउनलाई कानून र संविधान जानेको व्यक्ति नै हुनुपर्छ भन्ने हो कि वा कानून र संविधान जानेका व्यक्तिहरूलाई छलफलमा सहभागी गराए पुग्ने हो ? संविधानको जानकार नै हुनुपर्ने माग केवल नैतिकताको विषयमात्रै हो, कानूनले संविधानकै ‘विद्’ हुनुपर्ने कुरा कहिँ उल्लेख गरेको छैन । अर्को कुरा अहिले तयार पार्न लागिएको अवधारणापत्र मात्रै हो । अवधारणापत्रले छलफलका लागि मूल विषयहरूको प्रस्ताव मात्रै तयार गर्ने हो, छलफलको ढोका खोल्ने हो, विधेयक नै तयार गर्ने होइन । विधेयक तयार पार्ने कार्य प्राविधिक पनि भएकाले त्यसका लागि मन्त्रिपरिषद् कार्यालयमा भएका विज्ञहरूले सहजीकरण प्रदान गर्दछन् भने कानून मन्त्रालयको पनि सहयोग रहन्छ ।

संविधान संशोधनको विधेयक तयार भइसकेपछि मात्रै संविधानको धारा २७४(३) बमोजिम विधेयक सम्बन्धित सदनमा प्रस्तुत भएको ३० दिनभित्र सर्वसाधारण जनताको जानकारीका लागि सार्वजनिक रूपमा प्रकाशन गर्नु पर्ने व्यवस्था छ । आमरूपमा विधेयकको मस्यौदाउपर वास्तविक छलफलको शुरूआत भनेको त्यसपछि मात्रै हुन्छ ।

त्यसैले संविधान संशोधन भनेको सरकारले बलजफ्ती गर्ने विषय नभएर सबैको सहभागितालाई सुनिश्चित गर्ने विषय हो । केवल सरकारको चाहनामा मात्रै संशोधनको विषयले पूर्णता पाउँदैन । त्यसैले सबै पक्षलाई कसरी समावेश गर्ने र बहसपत्रलाई कति उदार बनाउने भन्ने विषय संयोजक शाहले छलफलका लागि अपनाउने प्रक्रियामा भर पर्छ । तर शाहले संशोधन कार्यदलको नेतृत्व गर्न सक्दैनन् भन्ने कुरा नैतिकताको विषय हो, कानूनले रोक्दैन ।